국제법의 주체 1. 국가 – Like Korean Native

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I. 국제법의 주체

법주체성이란 개념은 왜 필요한가? 어떠한 행위가 법률적으로 유의미한가를 평가하기 위하여는 그 행위를 한 실체(entity)가 법주체성을 갖고 있는가를 먼저 판 단하여야 하기 때문이다. 즉 법질서의 주체만이 해당 법질서 속에서의 권리·의무 를 향유할 수 있다. 법주체의 행동만이 법률적 효과를 발생시키며, 그 결과가 법률 적으로 강제될 수 있다. 따라서 법주체성이 없는 실체의 행위란 적어도 법률적으로 는 별다른 의미를 지닐 수 없다.

국내법질서에서는 누가 법주체성을 가졌는가를 확인하는 것이 비교적 용이하 다. 모든 사람은 법인격을 향유하며, 법인격의 시점과 종점은 국내법으로 규율된다. 단체의 경우 어떠한 조건과 절차를 통하여 법인격이 부여되는지 역시 국내법으로 규정되어 있다. 특정 단체의 법인격 보유 여부를 인증해 주는 공적 절차도 마련되 어 있다. 그러나 국제법 질서에서는 무엇이 국제법상의 법인격을 가졌는가를 확인 해 주는 공식적인 제도나 절차가 없다. 이는 역설적으로 국제법에서 법주체성이란 개념을 더욱 중요하게 만든다.

국제법의 주체란 국제법상의 권리·의무를 향유할 수 있는 실체를 가리킨다. 이러한 정의는 국제법상의 권리·의무의 향유자를 국제법의 주체라고 정의할 수 있 다는 점에서 사실상 순환논리에 입각하고 있다.2) 이에 법률적으로는 법주체성을 정의할 수 없다고 평가하기도 한다. 그러나 국제법의 주체란 국제법상의 권리·의 무를 향유할 수 있다고 “인정된” 실체라고 파악한다면 좀더 현실감을 반영한 정의 가 될지 모른다. 구체적으로 누가 국제법의 주체인가? 국제법의 주체에 대한 모색이 국가로부터 출발한다는 점에 대하여는 누구도 이의가 없을 것이다. 국제법이란 원래 국가간 의 관계를 규율하는 법으로 출발하였기 때문이다. 국가는 국가이기 때문에 국제법 상의 주체로 인정되는 이른바 본원적 주체이다. 일단 국가로 인정되면 모든 국가는 주권평등의 원칙에 따라 동일한 수준의 국제법상 법인격을 향유한다.

20세기 초엽까지는 국가만이 국제법의 주체로 인정되었으며, 따라서 국제법은 곧 국가간의 법이었다. 20세기를 거치면서 국제사회의 특징중의 하나는 국가 이외 의 관여자(stakeholder)들이 크게 늘었다는 사실이다. 현재 국가 이외에 국제기구, NGO, 개인, 사기업 등 다양한 관여자들이 국제질서의 형성과 운영에 참여하고 있 다. 그러나 이러한 관여자들의 실제적 영향력에도 불구하고 이들에게는 국제법 주 체성이 자동적으로 인정되지 않았다. 국제사회에서의 참여도만으로는 국제법 주체 성이 인정되지 않으며, 기존의 주체인 국가의 승인(또는 수락)이 필요하였다. 그런 의미에서 국가 이외의 국제법 주체들을 파생적 주체라고 부른다.

오늘날 국가의 승인을 통하여 국제법 주체성을 인정받는 대표적인 존재는 국 제기구이다. 다만 국제기구가 국제법상 어떠한 수준의 법인격을 갖느냐는 기구마다 달라 통일적으로 설명할 수 없다. 국가의 합의에 의하여 창설되는 국제기구는 다음 의 ICJ의 설시와 같이 통상적으로는 국가가 부여한 범위 내에서 권리·의무를 향유 하나, 그 기능을 수행하기 위한 일정한 묵시적 권한도 행사할 수 있다. 한편 국제기 구는 이를 설립한 국가들이 해체를 합의하면 법인격을 상실하고 소멸한다. 예를 들 어 50년의 존속을 예정하고 1952년 출범한 유럽철석탄공동체(ECSC)는 국가들의 당 초 합의에 따라 2002년 소멸하였다.

본원적 주체인 국가의 결정에 따라 새로운 파생적 주체를 탄생시킬 수 있다는 논리는 반드시 국제기구에 대하여만 적용되지는 않는다. 같은 방식으로 또 다른 실 체에 대하여도 국제법상의 법인격이 새롭게 부여될 수 있다. 그렇다면 어떤 실체가 국제법상의 법인격을 갖느냐의 문제는 선험적인 사실이 아니라, 국제법 질서의 필요에 따라 결정될 문제에 불과하다.

개인은 오랫동안 국제법의 주체라고 인정되지 않았다. 20세기 초반 국제연맹 시절부터 제한적이나마 개인은 국내법을 거치지 않고 직접 국제법상의 권리를 인 정받는 예가 등장하였다. 20세기 후반 국제인권법의 본격적인 발달은 개인으로 하 여금 국제법정에서 자신의 권리를 직접 실현시키는 현상도 가능하게 만들었다(예: 유럽인권협약 체제). 국제형사책임의 추궁과 같이 개인에게 국제법상의 의무가 직접 부과되기도 한다. 그러나 아직 개인에게 국제법을 정립시킬 능력은 인정되지 않는 다는 점에서 법인격의 내용은 국제기구에 비하여 더욱 제한적이다.

NGO나 다국적 기업 등과 같은 비국가 행위자들에게는 현실적 영향력에도 불 구하고 아직 국제법 주체성이 공식적으로 인정되지 않고 있다. 이들은 아직 특정 국가의 국내법에 따라 설립되어 국내법의 지배를 받는다. 그러나 경우에 따라서 기 업과 국가간의 관계가 직접 국제법의 지배를 받기도 한다. Convention on the Settlement of Investment Disputes(1964) 체제가 대표적이다. 이러한 비국가 행위자 에게도 언젠가는 일정한 국제법 주체성이 인정될 것인가 여부 역시 궁극적으로 국 가들의 결정에 따르게 된다.

II. 국가의 개념

오늘날 국제기구, 개인, 기타 비국가 행위자가 국제법 질서 속에서 담당하는 역할이 크게 확대되었으나, 아직도 국가만이 유일하게 영토와 소속 국민을 가진 국 제법 주체로 인정된다. 국가는 국제법 주체 중 가장 포괄적인 권리·의무 능력을 향 유한다. 이에 현실적으로 제기되는 문제는 무엇이 국제법상의 국가라고 인정되는가 이다. 일찍이 G. 예리네크는 국민, 영토, 정부를 근대 국가의 3요소라고 제시하였고, 이러한 국가의 자격요건론은 아직도 타당하다.

1. 국민

국민이란 통상 그 국가에 법적으로 소속되어 정착한 주민들이다. 국민으로서의 지위 획득은 각국의 국적법에 의하여 결정된다. 국민은 소속국가에 대하여 공동의 충성관계를 갖는다. 국민은 인종적 • 민족적·종교적·언어적으로 단 일한 종류일 것이 요구되지 않는다. 국민의 수에 있어서 국가를 성립시키는 최소 기준은 없다.

한편 국민이 단순히 국가에 종속된 존재는 아니다. 국민의 지지는 국가 성립 의 정당성을 부여해 준다. 또한 국민은 원하는 경우 국적을 변경하거나 경우에 따 라서는 복수의 국적 중 하나를 선택하여 특정국가에 대한 소속에서 이탈할 수있다.

2. 영토

국가는 국경으로 확정된 영토를 가져야 한다. 반드시 명확한 국경 이 확정되지 않았더라도 대강의 국경이 결정되면 국가로 성립될 수 있다. 1948년 이스라엘이 독립을 선포할 당시 국경과 국민의 범위가 명확하게 정하여지지 않았 지만, 이스라엘은 국가로 승인을 받았다. 내전이나 적국의 전시점령으로 영토의 전 부 또는 일부에 대한 통제력을 일시 상실하여도 국가는 법적으로 계속 존속한다. 영토의 크기는 국가의 성립요건에 중요한 요소는 아니며, 최소 기준도 존재하지 않 는다. 가장 결정적인 기준은 국가가 배타적 관할권을 정당하게 행사할 수 있는 영 토를 확보하고 있느냐 여부이다. 1990년대 이후 안도라, 나우르, 산마리노, 투발 루 등과 같은 초소형 국가도 모두 UN 회원국으로 가입하여 1국 1표를 행사하고 重庆乡医 있다.

3. 정부

국가가 정치적 실체로 인정받기 위하여는 자국 영역에 대하여 실 효적인 지배권을 행사하는 중앙정부를 가져야 한다. 즉 국내 질서를 유지할 수 있 는 통치조직을 갖추고, 국내법을 자주적으로 제정할 수 있는 능력이 있어야 한다. 일단 국가로 성립되면 타국의 일시적인 전시점령이나 내란으로 인하여 정부가 실 질적인 기능을 못하더라도 국가로서의 지위가 소멸되지 않는다. 확립된 정부를 가 진 국가는 당연히 타국과 외교관계를 맺을 능력이 있다고 인정된다. 일제의 만주 침략의 결과 1932년 수립된 만주국은 독립적 정부를 갖고 있지 못한 일종의 괴뢰국가였다.

이상과 같은 국가의 성립요건이 충족되면 국가성은 자동적으로 인정되는가? 국제법에 위반되어 탄생한 국가라도 당연히 국가로 인정되는가?

1965년 11월 영국의 식민지였던 남 로디지아는 현지 이안 스미스 백인 정부가 일방적인 독립을 선언하고 백인소수지배 국가를 출범시켰다. 그러자 UN 안전보장 이사회는 남 로디지아의 독립선언을 비난하고, 각국은 이를 승인하지 말도록 요구 하였다(1965. 11. 12 결의 제216호). 로디지아는 결국 1979년 영국의 시정권 아래로 복 귀하였고, 1980년 다수흑인 지배의 짐바브웨로 재탄생할 때까지 존속하였다. 그 기간 동안 로디지아는 사실상의 국가로 기능하고 있었으나, 국제사회에서 독립국가로 승인받지 못하고 있었다.

반면 1973년 9월 포르투갈령 기니의 민족해방운동단체가 독립을 선언하고 영 토의 약 2/3를 장악하자, 1973년 11월 UN 총회는 기니비사우(Guinea-Bissau)의 독 립과 주권국가 수립을 환영한다는 결의를 채택하였다(결의 제3061(XXVIII)호). 당시까 지도 포르투갈 군대가 주둔을 계속하고 있었으며, 포르투갈 식민정부는 다음 해인 1974년 3월에야 붕괴하였다.

양 사례를 비교한다면 로디지아는 전통적인 국가기준을 충분히 만족시키고 있 었음에도 불구하고 민족자결권에 위반된 국가수립이었기 때문에 주권국가로 인정 되지 못하였다. 반면 기니비사우는 주권국가의 성립요건에는 다소 미흡한 점이 있 었음에도 불구하고 민족자결권에 부합되는 신국가의 성립이었기 때문에 국제사회 의 적극적인 지지를 받았다.

1971년 파키스탄으로부터 분리 독립한 방글라데시의 경우 인도의 무력개입이 독립에 결정적인 기여를 하였다. 인도의 무력개입의 합법성에 대하여는 논란이 있 었지만, 인도는 아무런 영토적 야심을 표시하지 않고 방글라데시인들의 민족자결권 실현을 지원하였기 때문에 방글라데시의 독립은 국제사회에서 쉽게 승인되었다. 반 면 1974년 터키군은 북 사이프러스에 진주하여 이 지역을 장악하였고, 1983년 북 the Charter and from United Na 사이프러스 터키 공화국(Turkish Republic of Northern Cyprus)의 독립이 선언되었다. UN 안보리는 이를 법적으로 무효라고 선언하며, 회원국들은 이를 승인하지 말라고 요청하였다(결의 제541호). 북 사이프러스는 사실상 터키의 지원과 통제 하에 있기 때문에 국제사회에서 독립국가로 인정받지 못하고 있다.

과거 서구에서는 몬테비데오 조약 제1조에 표시된 국가의 성립요건을 관습국 제법의 표현으로 간주하는 경우가 많았다. 몬테비데오 조약이 주로 국가로서의 실효성에 중점을 두고 있었다면, 이상의 사례에서 볼 수 있는 바와 같이 오늘날의 국 제사회에서는 특히 신생국가의 경우 민족자결의 실현 여부가 중요한 국가의 성립 요건이 된다고 평가될 수 있다.

다만 현실적으로 어려운 문제는 국제법상 자결권의 주체인 인민(people)의 개 념이 아직 명확하지 못하다는 점이다. 과거 서구의 식민지배를 받던 아프리카 현지 인들이 자결권의 주체가 된다는 것은 쉽게 이해할 수 있다. 지배계층과 피지배계층 이 인종적으로 판이하기 때문이다. 한 국가내의 종교적 • 언어적·문화적 소수자들 에게도 이 같은 자결권이 보장되고 있는가? 캐나다의 퀘벡인들도 국제법상 자결권 의 주체로서 분리독립을 요구할 권리가 있는가? 모든 소수자들에게 무제한적으로 자결권이 인정된다면, 국가의 영토적 일체성이 무시되어 국가는 수많은 미세집단으 로 분리될 것이다. 자결권의 무제한적 적용은 국제질서상의 커다란 위협과 무질서 를 의미하게 된다. 이에 민족자결권의 수혜를 받아 독립을 달성한 국가들도 다시 내부 소수자들의 자결권 행사요구에는 항상 엄격한 태도를 취하고 있다. 민족 자결의 원칙은 국제법의 영역에서 이미 강행규범의 성격을 획득하였지만, 향유 주체 에 관하여는 아직 판단기준이 모호하다.

실제 민족자결의 향유주체로서 독립국가를 세울 자격이 있는가를 판단함에 있 어서는 기존 국가의 민주주의와 인권 존중 여부가 중요한 기준으로 작동하고 있다. 사실 전통적으로 민주적 지배라는 개념은 정부의 합법성을 판단하는 기준으로만 적용되었지, 국가의 요건으로는 적용되지 않았다. 그러나 오늘날 내부적 탄압이 극심하여 기본적 권리를 부인당하고 있는 소수자에게는 민족자결의 주체로 인정되는 경향이 강하다. 예를 들어 퀘벡인에게는 국제법상의 자결권이 인정되지 않는 반 면, 코소보인에게는 자결권이 인정된다면 양자의 가장 큰 차이는 바로 이들에 대한 민주적 지배가 실행되고 있었느냐 여부이다. 이러한 기준은 방글라데시나 에리트레 아의 독립 획득시에도 중요하게 작용하였다.